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議題資料
World Economic and Social Survey 2017: Reflecting on Seventy Years of Development Policy Analysis
2017年世界經濟與社會調查:七十年來發展政策分析的省思
出版年 2017/07
出版機構 Department of Economic and Social Affairs (DESA), UN
連結網址 https://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/publication/WESS_2017-FullReport.pdf
摘要 自1947年以來,由聯合國經濟與社會事務部(Department of Economic and Social Affairs)出版的《世界經濟與社會調查》(World Economic and Social Survey),一直為解決國際經濟問題和促進世界發展提供了精闢的分析和政策建議。2017年的調查報告則回顧了這一個被譽為聯合國旗艦級出版品過去70年的報告,並從中汲取教訓,為我們未來追求永續發展提供建言。202頁的報告內容共分為六個部份:第一章為前言,概述過去70年所劃分的4個發展時期 (於第二章至第五章分述),及各時期的發展經驗與政策分析;第二章詳述第二次世界大戰後的重建與資本主義黃金年代(the Golden Age of Capitalism)的發展策略;第三章介紹黃金年代後期與債務危機(the debt crisis)發生時所遇到的發展挫敗;第四章回顧全球化(globalization)與千禧年發展目標(Millennium Development Goals);第五章探討「2030年永續發展議程」(the 2030 Agenda for Sustainable Development)未來所面臨的新挑戰;最後,報告的第125至191頁(共67頁)為附錄,則提供本報告中所引述之經濟數據的原始資料。以下為報告第一章至第五章的摘要概述。

一、從七十年的發展政策分析我們學到了甚麼?
過去七十年的《世界經濟與社會調查》報告分析中,揭露了以下六個明確的訊息:
(一)促進全球經濟整合(global economy integration)需要協調一致的全球行動。然而,這種整合的加劇顯然超過了全球經濟治理有效機制的發展,而2008年全球金融危機的爆發突顯國際政策協調不力的嚴重後果。
(二)國際貨幣與貿易體系的穩定對發展有支撐作用:《世界經濟與社會調查》一直強調與商品價格波動有關的風險,並警告不要採取保護主義。關於國際貨幣體系,則主張轉向單一貨幣體系,並要求有效的金融監管。
(三)《世界經濟與社會調查》定義「發展」既是多面向(multidimensional) 的,也是特定情境(context-specific)的,是由各國追求經濟多樣化(economic diversification)、穩定成長和改善生活水準所產生的結構轉型所驅動。《世界經濟與社會調查》也是農業和工業部門均衡成長(balanced growth)以及自然資源永續管理的早期倡導者。
(四)發展規劃(development planning)和國家能力(State capacity)對於實現永續發展至關重要,這需要在各種政策領域和各種行動者之間進行適當協調,以進行結構和體制的變革。
(五)為了加快發展的速度,各國需要適當的政策空間(policy space)。在危機時期和重大調整期間,給予一國使用該國適用政策空間的靈活性,對促進經濟復甦和發展至關重要。在經濟動盪期間,財政預算赤字和盈餘國家應公平地分配調整所帶來的負擔(adjustment burden)。
(六)國際團結一致(international solidarity)在支持國家發展工作中發揮了重要作用,「馬歇爾計畫」的實施和在戰後時期實施國際承諾的靈活性就是最好的例子。展望未來,建立政治決心(political will),加強動員國際支持的治理機制對執行「2030年永續發展議程」至關重要。

二、在資本主義黃金年代的戰後重建與發展
《世界經濟與社會調查》是提議利用大規模結構和體制改革來提高生活水準、促進充分就業和社會進步的先驅者,從1948年1月發行的第一版開始,《世界經濟與社會調查》認定需要協調一致的國際行動,以加速經濟成長,促進貨物和服務的跨境流動,並在日益擴大及整合的世界經濟背景下有效利用資源。國際貿易的擴大和發揮功能的支付制度被認為是戰後時期發展的兩個關鍵因素,然而,商品價格的大幅波動,及相對應的外匯收入也是當時許多發展中國家經濟不穩定的根源,至今仍是如此。在20世紀50年代,歐洲國家為滿足國際貨幣基金(International Monetary Fund)的相關義務而被授予的靈活性,成功地促成多邊國際支付系統,大多數西歐國家在初步承諾(the initial commitment) 六年之後就已經解除了外匯管制,並建立經常賬戶的兌換(current account convertibility),債務談判中類似的靈活性也對於促進二戰後的歐洲的迅速復甦至關重要。在1948年至1952年期間,西歐國家透過馬歇爾計畫獲得了相當於美國國民生產毛額1%的資源。在執行國際承諾方面,慷慨的財政支持和靈活性有助於恢復金融穩定,促進資源分配更為有效,貿易自由化更加迅速。1964年出版的《世界經濟與社會調查》第一部分關於計劃發展的討論,至今仍具重大意義,該報告指出加快經濟社會發展需要更加長遠的政策制定,而政策決定要對積極推動經濟發展的結構和制度變遷有所貢獻,成功發展的關鍵因素在於提高公共行政能力,使社會經濟、環境和制度層面發展的加乘效果最大化。

三、黃金年代的尾聲、債務危機與發展挫敗
1971年,隨著布雷頓森林固定匯率制度的崩潰,戰後的經濟繁榮結束。雖然高通貨膨脹和失業已成為大多數已開發國家的常態,但如能通過更加一致的國際政策協調,則可避免長期而痛苦的調整過程。《世界經濟與社會調查》曾主張採取兩種至今仍被視為合宜的全球協調方法:(一)減少短期資本流動和匯率波動的利率政策,以及(二)擴大財政盈餘國家的需求,但由於當時全球層級的政策協調機制成效不彰,發展中國家因此在調整過程中付出了相當高昂的代價,並導致了之後1980年代的債務危機。由於缺乏公平的債務償債機制,1980年代債務危機的成本主要由債務國吸收,並導致拉丁美洲和非洲經濟因此衰退十年。如果當時債務國和債權國能有更明智的債務管理機制,則可降低這些債務危機所帶來的社會和經濟成本。雖然非洲和拉丁美洲國家後來實行了財政支持條件所要求的結構性調整改革,但大多數亞洲國家卻採取不同的發展策略,而各區域間經濟表現的差異凸顯了國家政策空間和所有權在認定最適合國家本身發展軌跡的重要性。繼第一個聯合國十年發展計畫(the First United Nations Development Decade)成功後,聯合國在1971年發起了第二個十年發展計畫 (the Second Development Decade)。然而,第二個及之後的第三個和第四個十年發展計畫的經驗顯示,全球性承諾(global commitment)在經濟困頓時期如何地迅速消失不見,這突顯了穩定的全球經濟環境對維護雄心勃勃的發展議程的承諾的重要性。

四、達成千禧年發展目標的全球化時期
本世紀初所採行的千禧年發展目標將發展重點延伸到經濟成長之外的人類發展 (human development),由於許多發展中國家經濟的快速成長和社會政策的改善,在2010年時已提早達成原定2015年將全球赤貧(extreme poverty)人數減半的目標。然而,這樣的成長卻非持續性的,在這個時期,全球經濟的成長有很大程度是受到來自寬鬆信用貸款(easy credit)融通的美國強勁消費需求的推動。這種成長模式導致全球經濟的失衡(global imbalances),以及金融機構、企業和家庭的過度舉債(overleveraged)。由於缺乏有效的政策協調機制,確保全球經濟失衡的順利消弭(orderly unwinding),全球經濟成長被證實是無法持續的。而1990年代和2000年代的發生的兩次金融危機,也使得開發中國家為求自保(self-insurance),大幅增加外匯存底,導致金融資源(financial resources)從南國(指開發中國家)淨移轉到北國(指已開發國家)。在這個階段,經濟發展政策的中心目標之一是促進國家對生產和出口多元化的結構轉型,這對達成開發中國家持續性經濟成長至關重要。

五、2030年永續發展議程的新背景
由2008-2009年全球金融危機(global financial crisis)所導致的近十年世界經濟動盪,充分顯示出用以解決貿易和金融失衡的全球性機制,仍無法有效地避免大規模的經濟與金融風暴的發生。已開發國家的長期經濟停滯可能成為發展中國家成長的主要障礙,造成貿易和金融市場的不穩定,減少對開發中國家投資和優惠資金的提供。然而,艱困時期同時也可能是重建全球經濟的難得機會,穩定成長和就業創造都需要有發展中國家適當參與的國際相互協調的政策行動,特別是在國際貿易和全球金融體系領域;此外,需要有效的金融法治和監督,以避免投機和短期不穩定的資金流動所引發的金融泡沫;需要包括公共工程方案、社會保護、財政支持和創造就業機會的投資獎勵措施的國際反週期性應對措施,以恢復經濟成長;作為全球新協議的一部分,這種應對措施將加速經濟復甦,並正視永續發展、氣候變遷和糧食安全的挑戰。最後,政策要特別注意減少全球化和技術所造成的所得分配不均,和導致政治動盪造成的破壞和流離失所的社會代價。

在此時空背景下,2015 年9 月25 日,聯合國的193 個會員國通過了2030年永續發展議程,此議程內容包含:
(一)17個永續發展目標、169個細項目標和230個指標。
(二)實施手段和全球夥伴關係。
(三)審查和監督機制。

此外,2015年達成的另外兩項重大共識,亦是2030年永續發展議程中不可或缺的一部分:
(一)阿迪斯阿貝巴行動議程(Addis Ababa Action Agenda):為金融和非金融實施方式的框架。
(二)巴黎氣候協議(Paris Climate Agreement):減緩氣候變遷的全球性條約。

即使2030年永續發展議程以是8項千禧年發展目標為基礎,然而背後卻隱含世界願景與發展方式的轉變,包括:
(一)普遍性(universal):2030年永續發展議程將納入發展中國家。
(二)不可分割性(individual):此為整合性的目標,沒有任何的目標與其他目標分開,且都需要全面性和參與性的方法。
(三)永續性,且將整合經濟、社會與環境等三個面向。
(四)旨在消除貧困和飢餓,同時可永續地管理自然資源。
摘要撰稿 劉文獻
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