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議題資料
OECD Reviews of Innovation Policy: Sweden 2016
OECD的創新政策評論:2016年瑞典
出版年 2016/03
出版機構 OECD
ISBN 9789264250000 (PDF)
DOI 10.1787/9789264250000-en
連結網址 http://www.oecd-ilibrary.org/science-and-technology/oecd-reviews-of-innovation-policy-sweden-2016_9789264250000-en
摘要 本報告是OECD國家創新政策系列報告中有關瑞典在2016年之創新政策介紹。瑞典素以創新聞名全球,但近年來在某些領域漸漸輸給傳統的競爭者如丹麥,荷蘭,瑞士等國,就連新興國家也持續努力追趕中。瑞典大型國際企業的研發支出不斷下降,意味著企業結構正在調整,朝向國際合作的策略邁進。甚至國家整體的研發密度也不再是全球最高,意味著瑞典若要繼續維持其在科技創新的國際領先地位,必須要仰賴政策來改變科研創新環境。

瑞典自19世紀以來便有獨特的傳統特性,包括:大型企業在很早期便已國際化,在特定領域以策略性創新採購來建立產品在市場的領導地位,藉由政府與社會夥伴的三方合作互動關係使得生產力成果得以共享,在高等教育、技能與知識資本的持續投資(包括研究與發展),這些投入使得瑞典得以長期保有高度創新的能力。檢討近年來創新退步的主要原因,一是瑞典迥異於大多數工業化國家,缺乏類似荷蘭國家科技研究院(Research and Technology Organisation, TNO)及芬蘭國家技術研究中心(Technical Research Centre, VTT)等技術研究機構,過去科研補助集中在大學,以大學作為技術性研究的場域,而近年來卻未見大學有特別卓越的表現。另一方面,瑞典雖有官方及半官方的研究機構,但功能不彰,雖然過去也有專家建議應強化研究機構的功能來滿足業界的技術研發需求,而不要由少數大企業來主導產業發展,同時也可以避免研究資源的分散,卻未發揮該有的作用。在瑞典傳統的決策體系下,過度的路徑依賴限制了系統的彈性,以致於在創新競技場中逐漸失去領先地位。

攸關瑞典科研創新政策及研發預算架構的研究創新法案(Research and Innovation Bills)由教育與研究部主導,每四年修訂一次,建構爾後四年中公共議題的研究與創新研發的經費預算分配。在2008年法案及2012年法案特別提出六大政策來扭轉此劣勢:
一、對於大學研究經費採用總額補助(Block Funding)方式補助,依研究成果績效的表現來競爭研究經費;
二、訂定策略研究領域,使得大學能強化策略領域的研究能耐與卓越性;
三、提升研究機構在瑞典創新系統中的重要性;
四、補助策略研究領域加強產、學、研之間的合作;
五、強調因應社會挑戰的「挑戰導向的創新」,特別集中於:資訊社會3.0、永續吸引力城市、未來健康照護、具競爭力生產製造等四大領域;
六、改變優先順序,優先參與歐盟展望2020計畫的倡議,並強化瑞典在社會挑戰項目中,政府對政府(Public-to-Public, P2P)的參與。

因此在2016年的政策評論報告將借鏡國際經驗的學習,檢視六大政策的執行成果,盤點瑞典的優、劣勢之後,提出策略任務及政策建議,並由四大方向概述政策發展方針與成果:
一、 強化大學研究:先前曾提供額外的大學研究補助經費,提供多種管道的研究經費:允許研究人員依個人研究興趣自訂研究主題,而不須要接受第三團體組織的資助;另一方面,也可以在國家訂定的策略研究領域參與競爭性計畫。然而此舉並未受到學者青睞,多取得的經費泰半用來給付新進員工薪水而非研究之用,或是仍然與第三團體補助緊密掛鉤。大學研究補助的比率雖然從2008年創新法案的10%到2012年創新法案的20%,都未見到預期的效果。最主要原因在於學者看重研究自由,瑞典尤其如此。可是政府對於社會的責任是必須滿足社會的需求,尤其在公共支出方面,必須確保金錢能發揮的價值。在這方面,許多瑞典大學的表現相對弱勢,對於瑞典在發展國際領導策略上,將成為創新的阻礙,並導致政府的期望落空。
二、 鏈結研發與創新:為了促進從科學研究到技術創新的發展,瑞典特別加強研究機構的角色,在策略創新領域提出許多新的倡議,例如鼓勵產、學、研各界不同的參與者合作,共同加入聯合研究與創新相關活動。過去瑞典有許多小型的研究機構,特定服務某些部門的需求,在2008年的創新法案中成立瑞典研究院(Research Institutes of Sweden, RISE),並在2012年法案中再予以強化功能,目的是希望能將學術上的科學發現,早日商業化而能實現在創新產品或服務中,以取得市場的先機。策略創新領域是「由上而下」(Top-down)根據瑞典的策略重要性所訂定,在此領域之下由許多相關的計畫支持,例如「由下而上」(Bottom-up)的策略創新議題(strategic innovation agendas, SIAs),制定研究主題的優先排序,其下便有策略創新計畫(strategic innovation programmes, SIPs)跟著啟動。此外,另設立瑞典創新系統署(Swedish Governmental Agency for Innovation Systems, VINNOVA)及另外兩個補助機構,一方面部署資金來資助這些策略創新議題,另一方面促進不同領域、各界利害關係人的廣泛參與,共同提出創新計畫,並不參與「由上而下」的策略領域決策權。但是「由下而上」的方式,只是對於具潛力、優勢或研究興趣領域的快速掌握而已,某種程度是往後看的短程研發取向;而政策須要的是往前看的長程研究規劃,必須多多開發未來有潛力而未被發掘的領域,但這是一條險路,因此必須在「由上而下」及「由下而上」的兩種方式之間取得平衡,同時輔以良好的評估機制以及策略組合,才能充分發揮其效用。
三、 面對社會挑戰:針對未來的社會挑戰,瑞典推出「挑戰導向的創新」來鼓勵相關的社會問題研究,並提高資金部位來參與歐盟提出的國家補助P2P網絡,使得瑞典得以策略性參與國際事務,與全球共同面對社會挑戰。雖然,傳統上瑞典並不喜歡「挑戰」的方式,且其垂直性的協調相當弱,各局處各司其職,缺乏整合性管理與規劃,但面對未來的社會挑戰,亟需要新型式的研發補助治理與協調機制,在政策重新修正方向時亦需要不同層級的財務承諾,因此亟待強化此功能。
四、 優先排序、策略與治理:治理結構對於瑞典的系統來說,無論是在環境賦能、預防性改革或是在效能提升,都扮演著極為重要的角色。以大學來說,注重學術自由而忽略了對社會需求的責任,即顯示此系統的治理結構不夠健全。因此值得特別關注的是:研究委員會的治理及其對學術的掌控、企業在RISE機制中的參與程度、在不同補助機構中檢核與平衡機制的需求減少,代表他們不會任意忽略或輕視各地的發展興趣。目前當務之急或許是必須以系統觀來檢視整體研究與創新系統的效能,才足以因應社會的挑戰。

根據以上的分析與政策脈絡,進一步盤點瑞典的優勢與弱勢。優勢包括:成功的經濟發展、位於全球價值鏈高端的專業程度、良好的架構條件、強大的人力基礎、在研發上的高度投資、具優勢的科學基礎、卓越的創新能耐、全球網絡的良好定位等。劣勢則包括:對於創新的資金補助、教育素質下降、學術智慧財產體系不夠樂觀、小型卓越學術中心、大學與中小企業的連結相當弱、創新政策較其他政策(如教育政策)為弱、在創新政策方面缺乏全面觀、許多中型補助機構重複補助相同的標的、在區域創新系統缺乏清晰的治理方式等。因此,本文提出7項策略任務,包括:
一、強調瑞典的研究必須超越良好,同時應進化到卓越的程度,才有足夠的吸引力、創新性與競爭力。
二、持續調整大學在研究上的角色,以及其與研究機構或技術研究組織之間的平衡,如產業應用研究院等。同時在通往創新的道路上,要提供強而有力的知識基礎建設,也就是希望能從技術成熟度低的科學研究,朝向技術成熟度高的技術與創新發展。
三、重新思考競爭性與非競爭性研究之間的平衡,以及對於公、私立研究的補助,並須要提供更廣泛的誘因來發展傳統優勢領域及卓越領域。
四、在既有的研究補助結構與組織之下,以瑞典的特殊脈絡,提供最佳方式來發展國家優先發展項目,鼓勵研究與創新系統的改變並提升其卓越性。
五、細心檢視政府局處之間在研究與創新參與者之間,扮演不同地區需求與不同群體需求之中介角色。
六、明確訂定國家層級的研究優先領域,特別是在社會挑戰方面。
七、在期待多數策略挑戰能成功的前提下,必須改革研究補助與績效評估組織的治理方式,並審視跨創新系統間的治理安排。

本評論報告希望能透過系統化的科學、技術與創新的盤點與分析,提供瑞典作為下一期研究與創新法案的參考,文中有更詳細的深入探討,值得決策相關人士參考。
摘要撰稿 張國鈞
語文 English