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議題資料
Emissions Gap Report 2018
2018年排放差距報告
作者(外文) UN Environment
出版年 2018/11
出版機構 UN Environment
連結網址 https://www.unenvironment.org/resources/emissions-gap-report-2018
摘要 一、前言
本報告評估有關溫室氣體排放量的第九版最新報告,與實現「巴黎協定」目標最低成本路徑允許排放水準比較,探討各國彌補排放量落差的選擇方案。本年度報告之背景主要考慮以下各重大事件:Talanoa對話、全球氣候行動峰會、政府間氣候變化專門委員會(IPCC)之全球暖化1.5 °C特別報告。本報告特別用以回應Talanoa對話的相關資料。本報告所含資料用以辯證滿足巴黎協定目標的全球氣候政策及行動,並於2030年及其後提出更具企圖心之國家自定貢獻。

二、研究架構
1. 本報告內容架構為:導論;目前全球最新排放情況,並評估G20國家進展及碳排峰值;IPCC特別報告最低成本情境及國家自定貢獻情境之相應2030年全球排放水準評估;國家自定貢獻選擇方案及政策行動;非國家和地方行動者彌補排放落差的作用;財政政策改革在為低碳投資和減少碳排之誘因作用;評估加速創新如何有助彌補排放落差及改變社會。

2. 目前國家自定貢獻的承諾不足以彌補2030年排放差距,但仍有可能努力確保溫升界於1.5和2°C之間,如果國家自定貢獻目標未在2030年之前增加,無法達成1.5°C的目標。目前亟需所有國家積極行動,但G20國家並非如此。全球二氧化碳排放量在2017年增加。今年報告提出2030年排放水準與無條件和有條件的國家自定貢獻完全實施之間排放水準最新評估。

2.全球溫室氣體排放未至峰值。2017年全球能源和工業二氧化碳排放量增加。包括土地利用變化在內的年度溫室氣體排放總量在2017年創新高。2030年全球溫室氣體對2 °C和1.5 °C情境各需減排25%和55%。2017年不含土地使用變化排放溫室氣體排放達49.2 GtCO2e,年增1.1%。2017年化石燃料、工業和水泥的全球二氧化碳排放增加1.2%,主要原因為國內生產總值成長。已達峰值國家將成為全球排放量決定因素,但其卻未迅速減排。G20成員預計2020年實現坎昆會議承諾,但尚未實現2030年國家自定貢獻。加拿大、印尼、墨西哥、韓國、南非和美國並未達到坎昆承諾。阿根廷、澳洲、加拿大、歐盟28國,韓國、沙烏地阿拉伯、南非和美國未能實現其國家自定貢獻。巴西、中國和日本可望實現其國家自定貢獻。印度、俄羅斯和土耳其將超額達成其國家自定貢獻。印尼和墨西哥尚不確定可否在2030年實現其國家自定貢獻。G20需要進一步減排約2.5 GtCO2e,以實現其國家自定貢獻。

3.全面實施有條件國家自定貢獻的排放水準,與符合2 °C目標的最低成本路徑排放水準之間的差距,在2030年為13 GtCO2e。如果僅實施無條件國家自定貢獻,則差距為15 GtCO2e;1.5 °C目標落差各為29和32 GtCO2e。此落差比2017年增加。新排放量基準之2 °C情境下2030年所有溫室氣體排放量不應超過40 GtCO2e。達到溫升1.8 °C之機率為66%,2030年全球溫室氣體排放量不應超過34 GtCO2e。如可能達到溫升1.5°C以下情境,2030年全球溫室氣體排放量不應超過24 GtCO2e。相較於2 °C情境,2030年全面實施無條件國家自定貢獻,對應於15 GtCO2e的差距,比之前評估值高約2 GtCO2e。此外,如果完全實施有條件國家自定貢獻,則差距減少約2 GtCO2e。無條件國家自定貢獻與1.5 °C路徑之排放落差約為32 GtCO2e,比2017年評估值高約13 GtCO2e,若能實現有條件的國家自定貢獻,則此差距縮小約3 GtCO2e。實施無條件國家自定貢獻,並假設氣候行動持續整個21世紀,2100年全球平均溫升約3.2°C。實施有條件國家自定貢獻的實施將使2100年溫升減少0.2°C,與2017年估計值相似。

4.各國需加強國家自定貢獻目標,擴大和提高國內政策有效性,以實現巴黎協定溫度目標。各國可以多種方式反映其國家自定貢獻的減緩目標,各選項並不互斥,各國須廣泛考量,以作出最有意義且務實的選擇,落實縮小差距所需的深度減排。各國國內政策覆蓋面和嚴格度仍有差距。2017年排放差距報告提供2030年技術和經濟可行的部門減排潛力最新評估,價格高達100美元/噸CO2e。相較於目前59 GtCO2e /年的政策情境,2030年全球排放量可減少33 GtCO2e /年。如包括較新和不太確定的減緩方案,減緩潛力將增加到38 GtCO2e,足以彌補2030年的差距。正如2017年版報告所示:技術潛力多集中於三大領域:風能和太陽能、節能電器和汽車、植樹造林和停止砍伐森林。所有國家如能推動這些政策,很有可能實現技術減緩潛力,並超出目前的國家自定貢獻。

5. 非國家和地方行動對履行國家承諾很重要,其減排潛力可能很大,但目前影響有限且資訊不足。除量化減排量之外,非國家和地方行動為氣候行動建立政府對氣候政策的信心,並推動實現更具企圖心的國家目標;亦可提供實驗空間或協調氣候政策;參與倡導和政策對話;協助制定行動計劃及誘因機制。許多參與者正參與多國和多方參與的國際合作倡議。到目前為止,個別非國家行為者全面履行承諾承諾的額外減排量仍非常有限:到2030年,完全無條件國家自定貢獻情境可減排0.45 GtCO2e /年;現行政策情境可減排1.85 GtCO2e /年。

6.財政改革可為低碳投資和減少碳排創造強有力的誘因。碳定價可用於減少其他稅收,增加社會問題支出或補償低收入家庭。優質財政改革方案可降低減排成本,使其更易為社會接受。使用碳定價減少溫室氣體排放仍未有效應用。財政政策可用於對化石燃料徵稅或補貼低排放替代品,作為影響碳排放和最終投資能源部門的一種方式。在許多國家,稅收或排放交易系統進行的碳定價是氣候政策的一環,許多國家自定貢獻都將其作政策工具之一。2010年至2018年期間,覆蓋率上升至全球排放量約15%,目前已有51個碳定價計劃到位或實施。如果中國按其公佈方式實施碳定價,覆蓋率將上升至全球溫室氣體排放量20%左右。引入碳定價和逐步淘汰化石能源補貼,需要考慮幾個關鍵問題。將碳定價納入漸進、公平和社會可接受的財政改革方案,並鼓勵對新且創造就業的行業進行投資至關重要。決策者反思其他環境財政改革經驗中的積極敘述、透明溝通、利益相關者接觸和適當補償往往有助於克服抵制。

7.加速創新是彌補排放差距的關鍵。將現有技術和行為的創新,結合促進對新技術和市場創造的投資,有可能從根本上改變社會並減少碳排。

三、政策發展方向及挑戰
1. 雖然政府對能源和燃料徵收消費稅以增加公共收入,但大多數國家財政政策目前還不適合向低碳經濟轉型。核心氣候政策不到位,現有碳排放率過低且不一致,一般財政體系與脫碳不完全一致。
2. 增加碳密集型能源成本,以引導投資和低碳方案的行為,並分配碳稅收入以建立支持包容性可持續發展的財政體系,具可行性。如何使用收入對於建立公共支持和利用價格政策來減少碳排至關重要。

3. 創造市場和制定創新政策對於實現縮小排放落差所需的技術至關重要,公共部門機構可以發揮領導作用。

4. 任務導向政策方法可向將大量參與者導入創新過程。

5. 永續技術方案昂貴,並需先確定何者為優先考慮。

6. 即使創新成功加速,世界仍然必須應對反彈效應(即在節能創新情境下,每單位創新產品之省能,反而造成更多能源消耗)。

7. 公共機構對創新承擔資金有其困難,利用私部門的作法仍需要繼續改進。

8. 氣候政策有賴於自信且穩定的公部門機構。
摘要撰稿 陳律言
語文 English