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英國耕作未來之政策和進度更新 Farming for the Future: Policy and Progress Update
2020/02/25
Department for Environment, Food and Rural Affairs, Her Majesty's Government
https://www.gov.uk/government/publications/the-future-for-food-farming-and-the-environment-policy-statement-2020
英國新農業部(Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra)自2018年持續致力於制定農業相關政策,使英國農業兼具健康與環境和諧,並轉變成更具活力且能自力更生之產業,將共同農業政策 (Common Agricultural Policy, CAP) 轉型為以維護公共利益之津貼給付,其有助於實現政府在25年環境計畫所提出之承諾,與2050年實現零碳排放之目標,該報告即為此計畫之進度更新。

健康與和諧協議書中指出,政府獎勵應用於維護公益事務 (public money for public goods),其中包括改善農業環境、促進動植物健康、維護動物福利與提高農業生產力。該計畫配合環境土地管理 (Environmental Land Management, ELM) 計畫,能使糧食生產永續進行,其農業政策改革的核心概念,詳述如下:

1.ELM:該計畫將向農民、林業與其他土地管理人員支付土地管理相關的報酬,以實現25年環境計畫的主要目標,包括維護空氣與水資源、豐富植物與野生動植物之物種、防止與減輕環境之危害等。在設計過程中,同時啟動了測試(tests and trials)計畫 ,且在第一階段時有100多個提案,ELM資助44個項目,其中42個提案仍在進行中,其內容主要著重於支付制度、相關建議與指導,並討論如何增加農民、林業與土地管理者間之協力合作,並考慮一些更具創新性的交付機制。該報告建議,應將ELM分為3層,以能夠針對不同層次的農民、林務員、土地管理人員、景觀和土地類型等,採取不同的環境行動,並根據不同的環境結果調整各層級。第一層級著重在激勵永續性農林業的發展,如種植覆土作物或種植野花等;第二層級著重支持土地管理者提供較具針對性的當地環境成果,主要取決於與土地管理者之間的合作;第三層級著重在景觀規模土地的用途變更,將為第一與第二層級提供更大的附加價值,如創造森林、濕地與恢復沼澤等。

2.植株與樹木之健康:該報告再次檢視現有樹木健康補助金計畫運作的指南、資格與支付標準等,以確保多數地點與措施能夠符合相關的環境目標。該計畫預計將增加補助金,確保病蟲害傳播的減少與暴發後林地的恢復。此外,透過向地方行動小組提供財政支持,使土地管理者與相關利益者之間能夠共享知識和資訊,如生物安全培訓與病蟲害資訊等。加強後的樹木健康補助金將於2020年至2021年與ELM同時啟動試點項目,並於2024年正式實施。
3.促進動物健康與福利:藉由產業與政府和關鍵利害關係人合作,在基於科學與證據的基礎上,使養殖動物更健康與維護其福祉,鞏固英國在動物養殖健康與福利方面之國際地位,以高效率之飼養方法,促使英國進入國外新市場。整體而言,改革計畫包含3大主軸,分別是確保基本法規要求,維持目前的高標準,同時考慮進口標準對競爭力的影響;提高消費者的透明度與理解,進而激發消費者為增加福利而付出代價的意願;將政府獎勵用於維護公益事務,並支付大眾所重視,但市場無法充分提供的動物福利價值,而不是僅向農民支付持有土地之相關補助費用。

4.支持蓬勃發展與高生產力之部門:提高生產效率意味著能夠降低農民的成本,同時提高產量,且在許多情況下能夠減少對環境的影響。為此,農業改革政策將向農民提供不同規模的補助金,較少的補助金將用於設備、技術和小型基礎設施的投資,以幫助農民減少投入、排放與浪費;較多的補助金將用於更高價值或更複雜的投資,以更有效地利用勞動力,或為新的商業模式創造機會;創新與研發方面,以2013年農業技術策略,和9,000萬英鎊的食品生產轉型之策略基金為基礎,開發創新的研發計畫,以進行突破性研究,並增加對改革技術與方法的使用。技術與能力方面,英國政府將持續與農業生產力工作小組(Agricultural Productivity Working Group, APWG)中的食品和飲料產業委員會,以及相關的技能領導小組合作,制定相關的建議,包含知識上的交流,以確保農民能夠隨時取得最新資訊、技能的導入,以消除目前在農業企業學習的分散性,以及使用數據與基準測試,來提高農場的績效與效率。

為因應未來退出歐盟後之相關農業挑戰,應重整農業相關部門,對於財務援助進行改革,以改善農業與土地市場之運作。當政府取消直接支付制度(direct payments)後,需致力於解決農產品供應鏈中不公平之問題,以改善農業產品市場,確保該市場能更有效率地、透明化且公平的運作,維持市場上公平競爭之機制。典型的農場主要以中小型企業為主,通常是將產品出售予高度整合之零售和加工部門,而市場之不公平常常使農民損失其相關權益。引述《農業法案》之條款,賣方與買方應遵守契約合同中之相關規定,並增加農產品供應鏈中的數據透明度。為確保農產品生產力不受農業租賃相關法律改革之影響,應訂定租戶與承租方皆互惠之條款。另一方面,為了農業長期發展之規劃,其他大型生產者或土地所有者、以及相關協會,應提供資金以激勵並協助新的生產者投入農業,創造新的農事生產者。該資金可用於房地產規劃與改組計畫,或提供持股或其他投資。

英國農業與園藝發展局(Agriculture and Horticulture Development Board, AHDB)指出,農業與園藝產業在未來幾年將會有重大變化,尤其是提高其生產率、並實現零碳排放之目標,使英國更有全球競爭力。另一部分,監管制度與文化亦產生改變,離開歐盟為英國農業與土地管理相關法條提供修正的機會,不受共同農業政策約束後,更能滿足國內之所需。藉此希望與其他利害關係人合作,以發展全新的管理系統,期待改善目前困境。未來將會透過透明之調控機制,持續進行改善與協調,使農民與土地管理者建立良好互動關係,運用風險模型激勵市場相關計畫與技術研發,並在英國新農業部門間共享資源。

關於農業津貼的部分,在2018年的政策聲明書中說明,未來將逐漸終止直接支付制度,並簡化基礎支付計劃 (Basic Payment Scheme, BPS)、脫鉤 (delinking)與一次性發放之支付方式。直接支付制度自2021年起開始,有7年的農業過渡期,直至2027年前完成終止此支付方式。作為農業新政策的過度期,將取消付款關聯,使農民之土地與付款金額脫鉤,並為農民提供一次性之替代津貼,一旦取消付款關聯(即脫鉤),接受者不在需要再為了付款機制而耕種,未來將會以基準期(reference period)作為付款依據,而執行脫鉤支付之後,其將取代現有基礎支付計劃。
張琬欣
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