Impact of agricultural policies on productivity and sustainability performance in agriculture: A literature review
農業政策對農業生產力和永續性績效的影響: 文獻綜述
一、摘要
在農業政策的制訂上，如何制定與執行政策才能有效地鼓勵同時增加1.農業生產力與2.農業永續性是一個關鍵性的問題，要回答這個問題，我們必須去評估現存的或是具有潛力的新政策在這兩方面的表現。本篇文章綜合過去理論與實證(約130實例) 的相關文獻，並主要依據經濟合作與發展組織 (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)的Producer Support Estimate (PSE)指標作為分類來評估農業政策對經濟與環境的影響。資料收集與分析方法主要依據Minviel and Latruffe (2017) 所使用的方法進行。
在政策對於經濟層面的影響上，本文主要針對對農場的技術效率(technical efficiency, TE)與總要素生產力(total factor productivity, TFP) 的影響進行評估，其中最主要四個影響TE與TFP的政策途徑：
(1) 改變農場投入與產出之間的相對價差：可能影響農民對於生產的產品類型與農業操作的方式。
(2) 增加/降低收入所導致的限制效應 ：可能影響農民的投資決策以及投入類型(特別是勞力分配)、影響提升生產效率的誘因或影響在農業生產上的創新等。
(3) 增加/降低生產風險： 影響提升生產效率的誘因或影響在農業生產上的創新力，也可能影響培養適應變化(如:氣候變化)的能力的意願。
(4) 獎勵/去獎勵農業經營上的結構性改變
雖然這裡是把影響途徑分成四類，需要注意他們之間可能相互影響，除此之外，個體對於政策的反應可能會受到以下的因素影響：個人或是農業類型差異(例如：自然資本、教育程度、年齡、對於環境影響的態度、風險、科技的可取得性、生產與遵循成本等等)、市場環境(例如：市場競爭力)、制度環境(如：過去農業政策類型、不同政策連貫性、政策條件與時間性、產權等)、外在環境對個人造成的衝擊(如：氣候變遷)以及與其他政策和規範之間相互影響，也就是說不同個體之間對於相同政策的反應會不相同，這些差異性可能與地域環境差異(如：所在地地景、自然資源多寡)相關。另一方面，也需要了解到，透過這些政治影響途徑可能會’動態的’受到回饋機制的影響。
在政策對環境層面的影響上，主要透過以下政策途徑造成影響：
(1) 獎勵農業增產(增加農業集約度):
• 會增加合成殺草劑、殺蟲劑以及肥料的使用，因此可能增加單位農業使用面積下的汙染以及溫室氣體排放等。
• 在畜產系統中，飼養動物數量的增加可能非直接地增加環境品質，例如：動物溫室氣體排放、土壤侵蝕以及動物排泄物造成的環境污染等。
• 農業增產所需的水資源使用增加，可能影響地下水層含量等相關水資源利用。
(2) 獎勵農業增產
• 擴大農業土地使用範圍(或增加單位面積土地上的農耕強度)會破壞生態棲地、減少土地碳匯以及會增加土壤侵蝕等。
• 若政策管理不當，可能導致農民棄耕並可能進一步對環境造成負面影響(例如：土壤流失)。
(3) 鼓勵不同的土地利用方法(如:種植作物的選擇、犁地強度與頻率、作物輪種)會對環境造成動態的影響。

除了上述的影響外，農業政策也可能會對環境有正面影響，例如透過上述途徑的反面政策：獎勵”降低”農業集約或操作強度。另外一方面，部分農業活動本身也可能同時提供環境商品/服務，例如：鄉村地景保存、提供碳匯(Carbon Storage)與作為自然災害(如：淹水)的緩衝帶等。上述政策途徑對環境造成的影響主要會受到下述因子的影響：(1)個體對於經濟誘因的反應的不同(2)不同地區的地景環境差異(如:降雨量、土壤性質差異等)(3)長期農業活動與時間所造成的累積性效應(4)不同探討尺度(如：特定地景、區域、國家或全球層次)。

根據過去950個個案中農業政策之「負面」或「中性」或「正向」影響數量的量化證據統計(大部分的案例來自美國與歐洲，其他地區的案例為少數) ，可摘要出以下簡要的政策影響：
1. 農業政策對生產以及效率的影響：
• (Table 2.1) 農業政策針對TE的相關政策研究較為常見，而針對TFP的相關研究較少。然而，雖然TE是生產當中重要的一環，但須注意評估TE時並未將產能、科技技術更新等其他因素考慮進去，所以當以TE評估經濟表現時，其所呈現的結果並不全面。
• (Figure 2.1) 在多數國家的報告中，政策引導的農業支持系統(每單位土地或單位農場所獲得的經濟支持)對TE有負面影響，除了丹麥、愛爾蘭、西班牙、瑞典和美國報告了更多正向而不是負向的影響。在德國、葡萄牙和美國的報告中，正向與負向的影響比例差不多，這些不同的結果可能導因於不同國家的不同支持系統類型與不同的農業型態。
• (Figure 2.2) 除了一個研究之外，其餘研究都指出農場對於支持系統的依賴與TE之間呈負相關。這表示農業上的經濟支持會降低農業生產效率，並且會降低農民在缺乏該經濟支持下可以透過生產獲利的能力。
• (Figure 2.3) 對於種植作物的農業系統來說，藕合型給付(coupled payment)、農業環境給付(agri-environmental payment)以及總給付(total payment)通常不利於農場的TE，反之分離型給付(de-coupled payment), 不宜耕種面積給付(less favoured area payment, LFA) 對TE有較為中性的影響。
• (Figure 2.4) (Figure 2.5) 對酪農以其他畜牧系統的TE表現的影響，不宜耕種面積給付具有中性以及偏負面的影響，而分離型給付與環境給付則通常有正面影響，不同於作物生產系統，總給付對畜牧業的TE有正面影響。

2. 農業政策對環境的影響：
• 政策鼓勵(1)擴大農耕範圍(2)由休耕或低強度農耕方式轉型為強度較大的農耕方式會造成更嚴重的環境傷害。至於對於生物多樣性的影響則要看是否增加作物多樣性。過去的資料顯示耦合型給付在經濟上(TE與TFP)與環境上都沒有正向影響，然而決策者必須注意減少耦合型給付可能促使農民在農耕方式造成，如：棄耕、加強未耕地的使用等，會進一步帶來動態的影響。
• 部分分離型給付(例如：引進混合耦合型與分離型支持系統的政策) 傾向對於生物多樣性有中性或負面的影響。原因是該政策會促使農業生產呈現單一化趨勢，或可能導因於原本的耦合型給付被分離性給付取代後可能造成的棄耕現象。透過有效的「農業與環境交叉遵守(cross compliance)」設計可以減少部分分離給付對環境造成的負面影響。
• 完全分離型給付(去除所有市場價格支持(market price supports)與耦合型給付，因為削減進行高強度農業操作的誘因，會降低整體國家的營養生產平衡
• 完全分離性給付但不包含必要限制條件(mandatory constraints) (並且缺乏有效的農業環境政策補貼)容易導致農業棄耕。
• 直接鼓勵或是間接促使縮減耕種面積的政策對環境有正面影響，然而若政策施行不佳，也可能造成棄耕，而棄耕也可能造成嚴重的環境影響。縮減耕種面積也可能導致農民加強在現有耕種範圍內的農耕強度，而此也可能造成負面的環境影響。因此，決策者必須要對農業政策所可能造成的農業轉型有更積極地管理應對方式。
• 無論具/不具必要限制條件的分離型給付轉型，大致上對經濟都具有正面影響，農業環境補貼對經濟表現有中性或是小程度正面的影響。然而，顯示必要限制條件能夠減緩環境負面效應的證據不足。另一方便，研究顯示農業環境補貼無法促進農業提供更多的環境服務。而必要限制條件與農業環境補貼的設計可以被改善以利於在不造成經濟損失的前提下提升在環境影響層次的表現。

重要詞彙定義：
• 技術效率(technical efficiency, TE)：在固定投入以及相同的技術使用下，所能達到最高可能生產效率的生產流程(OECD,2001)。 TE主要針對生產效率進行評估，並未計入成本或是價格變化或是科技變化等因素考量。
• 總要素生產力(total factor productivity, TFP)：考慮了所有生產因素的生產力指標，為產出與投入的相對比例(Coelli et al., 2005) 。TFP反映了包含科技使用、生產流程與不同經濟體規模、生產環境以及企業組成等變化。
• 農業與環境交叉遵守(cross compliance)：起源於1970年代的美國，最早作為農業商品補助計畫的審核條件，亦即農民比須符合環境相關標準時，始能獲得政府農業補貼。(資料來源：歐盟農業環境交叉遵守機制，王俊豪，2008，行政院農業委員會)。
• 分離型給付(de-coupled payment)：指所給予的補助給付並不受到當前特定農作物或是畜牧動物隻數的限制影響。
• 耦合型給付(coupled payment) : 相對於分離型給付而定義。

二、農業政策對經濟與環境影響的主要相關理論與實證證據
本文當中整理的農業政策主要根據OECD的PSE系統分成以下七個類別：
A. 依據農業產出的支持政策 (Support based on commodity outputs)
B. 依據生產投入的給付政策 (Payments based on input use)
C. 依據當前A/An/R/I的給付政策 (有生產條件限制) (Payments based on current A/An/R/I, production required)
D. 依據非當前A/An/R/I的給付政策(有生產條件限制)(Payments based on non-current A/An/R/I, production required)
E. 依據A/An/R/I的給付政策(無生產條件限制)(Payments based on non-current A/An/R/I, production not required)
F. 依據”非”農產品條件的給付政策(Payment based on non-commodity criteria)
G. 混合給付政策

相關縮寫解釋:
• A (Area): 面積
• An (Animal Number): 動物隻數
• R (receipts): 收款
• I (Income): 收入

(一) 依據農業產出的支持政策 (Support based on commodity outputs) (PSE 分類A)
A-1 市場價格支持 (Market Price Support, MPS)：MPS亦即針對特定農產品透過關稅與出口補貼、進出口配額與非關稅貿易壁壘等方式，使國內生產與進口的產品之間產生價格差。MPS會增加生產者的最終收入，因此會促進增產與提高農業生產投入的誘因，因而對環境造成傷害。根據OECD調查(2017)，在調查的國家中有47%的農場有受到MPS。MPS是農業產出的支持政策中是對環境傷害最大的政策之一。然而，MPS對環境的影響因作物而異，舉例而言，水稻，不同於旱田，水田可以視為是一種人為的濕地環境，根據Koshida與Katayama (2018)的研究顯示，水田的棄耕會間接導致生物多樣性的降低。
A-2 商品輸出給付 (Payments based on commodity output)：此項給付是補足國內市場價格與貸款利率間的差異，再乘上該作物的合格授予量。商品輸出給付同樣也會增加生產者的最終收入，因此生產量越多，所獲得的給付支持越高，例如以國家或地區層級購買特定商品或特定額度。

(二) 依據生產投入的給付政策 (PSE分類B)
B-1 生產投入(Variable input use)：如：灌溉水補注、燃料稅減免等，透過降低投入所需成本，此類型給付會促使農民增加生產投入，因此會增加投入生產的誘因，進一步增加因增產而造成的環境壓力。大致上，若是針對灌溉水、農藥以及肥料進行補助，通常對環境有負面影響，如：增加溫室氣體排放、氮肥與磷肥流失等。然而相對的，若是針對環境友善的投入(如：增加水土保持)，對環境則有正向影響，並且可能是提升環境友善中最有效的補助類型。
B-2 固定資本(Fixed capital formation)：透過農場建築與設備補助，或是特定投資項目的利息減免等，來幫助農民透過較低的成本投入建構固定資本。此項補助對於環境的影響，理論上會與該項補助的投入項目是否會增加/減少農業生產投入有關，而過去較少有研究直接針對此類型的環境影響評估，依據不同農業狀況，此項補助對於環境的影響沒有明確被認為是正面或負面的。其中一個荷蘭的正面例子：固定資產補助會傾向讓農民能夠轉換去進行較為保育甚至是有機農法的操作，從原先僅使用合成肥料，會願意投入成本引進來自畜牧業的糞肥作為肥料等。
B-3 農民服務 (On-farm service)：如提供農民技術協助、課程訓練以及提供農業協助資訊等。過去研究顯示，大部分的農民服務對於提升生產有正面效果，而對於環境的影響則會與所提供的服務如何改變農民在農業上的操作有關。

(三) 依據當前A/An/R/I的給付政策 (有生產條件限制) (Payments based on current A/An/R/I, production required) (PSE分類C)
C-1 根據當前收款或收入的給付 (Payments based on current receipts or income)：如農民收入補助、農民保險以及所得稅減免等。
作物保險補助(Subsidised crop insurance)對於農業生產力以及TE的影響不大，然而對於環境的影響卻相對的要大得多，(本文中大多研究來自美國與加拿到的例子)。在Table 2.4 當中整理了針對作物保險補助對於環境因子的影響的研究結果，結果顯示對於不同環境評估因子(如：減緩氣候變遷、減少農藥化肥使用、減緩土壤侵蝕等) 此項補助的影響不同，可能為正面、負面或是中性，細節請參考該表格與內文。
C-2 根據當前農作面積或是蓄養動物隻數的給付(Payments based on current area or animal number)：耦合型給付的一種。此降低了土地使用以及蓄養動物的成本，並可能促使農民使用對於環境較為敏感的土地或是以傷害環境的方式進行生產。Figure 2.6 顯示不同國家此項給付對於TE的影響，顯示其中的48%為負面影響，21%為正面影響。過去研究也顯示農民會傾向增加耕種面積或是動物隻數以滿足補助的門檻，同時可能降低生產強度。此給付型態會鼓勵農民單一化種植，然而此給付對於環境的影響相對於根據市場價格(A-1)或是生產量(A-2)所進行的給付型態要低，因為生產者並沒有被鼓勵增加產量。總體而言，政策在包含耦合型給付但並未包含市場價格補助(MPS) 的狀況下，會對環境有正面影響(降低溫室氣體排放以及降低合成肥料或農藥的使用)，但生物多樣性可能降低，因為耕作面積擴大的緣故，此部分可能可以透過農業與環境交叉遵守規範來降低環境負面效應。
• 不宜耕種面積給付(Least Favoured Area payments, LFA)：過去較少針對LFA進行對於TE的影響，而過去五個歐盟研究顯示，83%的案例顯示中性或是不顯著的影響。對於環境影響方面， LFA補助會促使農民保留不宜耕種的土地進行生產，並會減少棄耕，雖會些微提高全國性的生產但會對經濟成長造成阻礙。
• 農業環境給付 (Agri-environmental payments, AES)：根據農作面積或是畜牧動物隻數的給付也包含了部分在AES範疇下的給付。例如：強調降低農作強度的AES以及以耕作面積為計算的AES。(Figure 2.7) 在28個案例中，46%為負面，但有32%為正面，作者因此認為，整體效果會根據AES中的評估因子而有不同。(Table 2.5) 過去AES對於環境影響的結果，幾乎大部分的結果均為中性或是正面。
• 鼓勵進行有機耕種的給付(Payments incentivising organic farming)：一般此類型的給付會根據有機耕作面積計算給付(無產量限制)，過去的經驗顯示此給付對於生產效率的影響大部分是負面的。有機耕作對於不同環境指標上的評估並不永遠都是正面的(非本文重點因此不進一步論述)，由於不存在一個對於環境”最好”的農耕方式，因此決策者比需要根據不同操作方式的成本效率進行仔細評估。

(四) 依據非當前A/An/R/I的給付政策(有生產條件限制)(Payments based on non-current A/An/R/I, production required)(PSE分類D)
例如根據過去平均作物產量、動物隻數、收入等指標進行給付。過去相關的實證例子並不多，因為此項給付較少被實施。相對於先前幾種給付方式，此項給付對於環境的影響較小，因為在此項給付下，農民並沒有增加生產強度、集約度的誘因。

(五) 依據A/An/R/I的給付政策(無生產條件限制) (Payments based on non-current A/An/R/I, production not required)(PSE分類E)
此類型給付政策又被統稱為分離型(decoupled)給付，在OECD分類系統中此類型給付又可以再細分為以下幾個子類：
E-1 變動給付率 (Variable rates)：可能會依據過去的耕種產出或是根據一些生產投入的差異而有給付率的不同，使得目標給付價格在不同達標門檻之間有差異。這項給付有利於農民依據市場狀況而調整生產，有時候甚至可能是完全不生產。一般來說，此類型支付對於農耕操作方式的改變以及所導致的環境影響較小。
E-2固定給付率 (fixed rates)：即是一般分離性給付所指的給付類型，這個名稱來源於這些給付並沒有受限於當前的生產面積與畜牧動物隻數。有固定給付率的分離型給付相較於耦合型給付容易使資本投注於提升土地價值而非生產決策。然而，須注意不同的”分離程度(decoupling)”的給付政策之間會有差異。(Figure 2.8 )分離型給付對於TE的影響40%為中性，32%正面，28%負面，其中對作物型農場多為負面影響，而畜牧型農場則多為正面。一般會認為由於給付固定，且給付不受生產力限制會造成農作效率下降(經濟指標下降)，但也會對環境較為有利，但這會隨著”分離度”以及是否有一些附帶生產條件而定，根據過去實際案例，分離型給付大致上會對經濟與環境有正面影響，除此之外，透過相關限制條件的設計可能可以有較好的環境表現並不會犧牲農業經濟。

(六) 依據”非”農產品條件的給付政策(Payment based on non-commodity criteria)(PSE類型F)
F-1長期休耕或轉作給付政策 (Long-term resource retirement)：此項政策包含給付農民從旱田轉作為永久牧草地或是森林用地等。沒有產量或是給付額限制但有環境保育政策相關的耕作投入限制。例子如美國的保育休耕政策(Conservation Reserve Program, CRP)，過去實證研究顯示實施CRP有助於減緩土壤侵蝕以及提升土壤肥力，然而CRP的成本效益不彰。
F-2 針對非農產品的特定產出的給付政策 (A specific non-commodity output)：一般指農民主動提供生態保育等相關的環境服務的情況下所獲得的給付，例如綠色給付政策(Green payment)，過去相關綠色給付的實際案例顯示，此給付能夠造成生產力與環境永續雙贏。

三、參考資料
Coelli, T. et al. (2005), An introduction to efficiency and productivity analysis, Springer.
Koshida, C. and N. Katayama (2018), “Meta-analysis of the effects of rice-field abandonment on biodiversity in Japan”, Conservation Biology, Vol. 32/6, pp. 1392-1402