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2019-21年英國農業法案簡報 Agriculture Bill 2019-21:Briefing Paper
2020/05/11
House of Commons Library
https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8702/
法案允許在英國脫歐後,將確立新的財務援助方式,以維護公共資源作為政府獎勵津貼之發放標準,配合建置一套嶄新的農業系統,並對此有一系列相關法律進行規範。新的法案將取代目前直接付款 (Direct Payments) 之補助,即改變原先直接發放津貼予農民之模式,欲將原先用來支持農業之津貼補助轉型為公益事務 之政府獎勵津貼 (public money for public goods),並結合英國環境土地管理(Environmental Land Management, ELM)計畫,進行全新農業改革。由於該法案將會對於農民與農業環境影響甚鉅,因而引起英國社會之討論。

法案第一部分說明新的農業系統執行後的總體結果,以及行政程序與執行過程之法律框架。雖然法案本身並未涵蓋具體計畫之相關細項,但它確實包含未來在計劃與管理上,賦予其所需之相關公權力,如:關於津貼補助時的連帶條件與說明。與2017-2019英國農業法案不同的是,新增修條文包含規範國務卿制定多年期之財務援助計畫,第一個計劃將由2021年開始執行,該計畫為期七年,而後續計畫限期規定不能少於五年。2020年2月,Defra發布最新的政策聲明,概述當前新農業政策相關概念,未來政府獎勵津貼將配合英國環境土地管理計畫執行,其中包含動物健康與福祉、植株健康計劃、農業生產力以及相關研發。英國環境土地管理計畫內有三層結構:第一層為激勵農民進行永續性農業與林業、第二層是當地環境保護之成果(可能涉及土地管理者之間的合作)、第三層著重於土地與景觀上的合作協調能有助於達成環境目標 (例如: 淨零碳排放)。相關協商流程已展開,原定期限為2020年5月5日,但因新冠肺炎 (Covid-19) 大流行而暫停。

法案第一部分第一章(第一至六條)主要闡述津貼發放對象、管理土地與維護公共利益,如:維護空氣和水質、公共近用權(public access)與生產力。第一條更明列出可申請財務援助的項目,該內容以2017-2019英國農業法案為基礎,進而擴充至其他項目,例如:保護英國本土之牲畜與馬之基因維護,以及保存農業、林業之植株與野生物種等。第二、三條說明公共津貼相關管理辦法,要求國務卿公布關於維護公共資源之相關支付細則,並賦予其權力進行監督與執行,以維護法案第一部分第一至三條所闡述之財務援助。第四至六條增修內容包含要求國務卿準備多年期的財務援助計畫,根據第一條之權利,制定政府支持農民之相關計畫 (如:維護公共利益),並要求國務卿必需在下個財政年度(即十月一日)前發布其相關報告,該法規實施第一年度為2021年至2022年。

為配合實施英國環境土地管理計畫,法案第一部分第二章(第七至十三條)同意終止直接付款制度。根據脫離歐盟法(European Union Withdrawal Act 2018),歐盟的直接付款制度將視為歐盟保留法,之後將納入英國法律,該保留法從脫歐過渡期結束後方可實施,自2020年起開始逐步取消直接付款制度。第八條內容說明,英格蘭的農民將自2021年起算,給予其7年農業過渡期,並逐步取消直接付款制度,最後實施年度為2027年。除了逐步終止直接付款制度以外,該法案亦允許脫鉤支付制度 (Delinking Payments),即取消以耕地面積大小作為支付依據,第十二條之第二點指出最早於2022年方可執行脫鉤支付制度。第九條賦予國務卿修改基本給付方案(Basic Payment Scheme)之權力,僅限於部分修改,如:簡化、改善或減輕農民之負擔。等到脫鉤支付制度取代基本給付方案(最早於2022年)或待直接付款制度完全終止後(即2027年脫歐過渡期結束時),才能使用第十條繼續行使直接付款制度之權力,其可避免同時運行兩個支付制度(直接付款制度和脫鉤支付制度)。雖然第十條明確訂出終止直接付款制度之日期,但對於首年(2021年)實施細則尚未有明確規範,而新計畫導入的速度亦會影響整體時程。

第十二條與第十三條說明脫鉤支付制度之相關規定,在終止基本給付方案後,於脫歐過渡期執行脫鉤支付制,允許一次性支付脫鉤時的款項,使農民能進行相關投資、多樣化經營亦或是退休,其詳細規則將與利益相關者進行協商。

第一部分第三章說明英國退出歐盟後,其他財務援助之相關內容,包含管制共同農業政策(Common Agricultural Policy)運作、融資與監督相關條例。農民與其他受益人之支付標準參見第三章第十四條,該條文賦予對於水平法規(horizontal regulation)修改法案之權力,該法(第1306/2014號)為共同農業政策之法源依據,其內容包括農民應遵守之歐盟環境法與動物福利標準,即交叉遵守制度(cross-compliance)。依照歐盟規定,共同市場組織(Common Market Organization, CMO)規定蔬果耕作者組成生產者協會(Producer Organisations, POs),得到認可後即可獲得歐盟援助,對於往後英國蔬果生產組織之援助,參照第三章第十五條,該條文賦予國務卿修改相關歐盟保留法之權力,其組織能從法案中第三部分第三章中供應鏈中的公平性措施中受益。對於農村發展之援助,第十六條賦予國務卿修改鄉村管理計畫 (Countryside Stewardship schemes)之權利,使其更有彈性執行該計畫。

法案第二部分說明糧食與農業市場之相關法條,關於糧食安全之議題,第十七條新增條文規定:國務卿至少每五年需向英國國會提交一次關於英國糧食安全的報告,其報告內容應涵蓋全球糧食供應、糧食供應來源、供應鏈之彈性、家戶之糧食支出、糧食安全與消費者對糧食之信心等五個領域,此五大主題與2009年8月公告之《英國糧食安全評估》中所提及之主題相呼應,此外,其報告亦需包含相關統計數據分析。除了新法案中提及的糧食安全條款外,在第一條中亦要求政府官員應以財務援助的方式,鼓勵英國生產糧食。第二部份第二章說明農產品市場干預之相關法規,而第十八至二十條為特殊市場(Exceptional market)條件之相關條款,若市場受到干擾或威脅時,其法規允許國務卿公告特殊市場之聲明,並賦予其提供財務援助與修法之公權力,援助的方式不拘,如:補助金、貸款、擔保,而該聲明生效期限最長為三個月。根據共同市場組織之法規,其涵蓋會員國之政府採購與私有營運者之產品存貨援助,若產品生產過剩且價錢下跌,則將產品放入倉儲,以期穩定該產品市場。

法案第三部分主要說明關於農產品供應鏈中的透明度與公平性相關條例,第一章著重於收集數據資料與共享,其中,第二十一至二十六條明確指出農產品供應鏈相關訊息之規範,包括規範之對象、使用資料之目的以及強制執行之要求。此條款旨在使該供應鏈在收集相關數據過程中更透明,並能達到政府所訂定之特定目標,如:農產品生產力、供應鏈之公平性、動植物之傳染病防治以及相關風險管理。第二章則著重於農業生產者與該供應鏈中其他成員之公平交易,為解決農產品供應鏈中之不公平交易行為,第二十七條說明農產品商業購買之公平交易義務,該義務包括要求使用書面契約或相關特定條款,例如保費或扣除額等。關於生產者組織,第三章二十八至三十條支持農民應獲得該農產品之正確價格,這部份法案取代現有歐盟制度,以原先制度為基準並重新建置相關標準,期將對生產者協會的傷害降至最低。該協會有助於集中供應、改善農產品營銷、將農產品之成本最佳化,並協助相關研究。

法案第四部分說明農村農業耕作之相關事項,包含農業租賃之改革、對於先前法案之修正提案(如:紅肉稅)、關於肥料與動物可追溯性之相關行政流程與法規等,其中亦包含《農業法案》中尚未規範之範疇。

法案第五部分說明營銷標準、有機農產品與屠體分級標準(Carcass Classification)。為了維持農產品質量,目前英國依據歐盟農產品之營銷標準訂定相關規範,第五部分第三十五條至三十九條賦予對英國農產品進行量身訂製相關條例之權利,以維持農產品之質量與制定相關市場營銷標準,並賦予增修有機農產品相關法規之公權力。在英國退出歐盟之後,世界貿易組織 之農業協定(Agreement on Agriculture, AoA)仍對英國有相關義務與約束力,第六部分則闡述英國政府有義務確保國內農業相關援助或津貼均符合世界貿易組織 之規定。

對於威爾斯與北愛爾蘭而言,該法案有部分適用之相關法案,例如:營銷分類與農業租賃相關法案適用於威爾斯;直接付款制度、收集與共享數據資料、營銷標準、有機產品與屠體分級標準等則相關法案適用於北愛爾蘭。
張琬欣
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