一、前言

COVID-19疫情大流行與烏俄戰爭的影響，突顯了德國出口導向經濟模式的弱點，包括能源供應單一、過度依賴化石燃料、延遲數位化及供應鏈中斷。此外，隨著數位科技持續發展，創新方式亦隨之改變，數位與綠色轉型也正顛覆德國的社會經濟模式。而創新是德國社會經濟福祉的基石，支撐著就業、投資與創造工作機會。有鑑於此，德國的科學、技術與創新(Science, Technology and Innovation, STI)系統必須調整其創新方式，以及創新與創新政策之目標，以迎接全球衝擊及數位與綠色轉型所帶來的挑戰。為此，經濟合作暨發展組織(OECD)於2022年發布「OECD對德國創新政策的評論」(OECD Reviews of Innovation Policy: Germany 2022)，針對德國的創新體系、創新政策等進行分析，進而提出完善德國創新政策之相關建議。

另一方面，相較於其他先進經濟體，德國企業的數位化明顯滯後，部分原因是德國高品質寬頻基礎設施建設緩慢、公共投資水準相對較低，以及企業難以投資利用數位轉型的創新潛力所需之無形資產，包括公司專有技術、軟體、智慧財產權、資料與管理能力等。此外，德國為於2050年實現溫室氣體(Greenhouse Gas, GHG)中和，將需要轉向更永續的生產模式，減少工業與運輸等主要排放者的溫室氣體足跡、增加再生能源發電的使用。數位科技的重要性與日俱增，其有助於實現更環保、碳密集度更低的生產與產品，而公共政策在引導前述的轉變、降低短中期的調整成本，以及促進未來市場的突破性創新扮演重要角色。因此德國亦需制定解決數位與綠色轉型的障礙之相關政策，包含融資問題、公共政策的風險承擔、創新的包容性與多樣性、對市場具有高影響力的研究商業化等。

二、德國創新策略與政策

德國的STI政策資源充足，研究與創新(Research and Innovation, R&I)的公共支出亦位居世界前列，如2020年德國政府研發預算占GDP比例為全球第四，僅次於日本、韓國及挪威。另外，近年德國亦越來越傾向透過國家策略來聚焦與促進R&I行動，並積極推動與實施更廣泛的變革，例如由聯邦經濟及氣候保護部(BMWK)主導的永續能源轉型之國家策略，同時在人工智慧(Artificial Intelligence, AI)、氫能(Hydrogen)等領域也有一系列的舉措，以發展國內新興技術能力，保持國際競爭力並實現與轉型相關的目標。

(一)    研究與創新(Research and Innovation, R&I)策略
R&I策略是STI中最重要的國家戰略文件之一，德國在2022年發布第四版「高科技策略2025：研究與創新的未來策略」(High-Tech Strategy 2025: Future Strategy for Research and Innovation)，其旨在透過協調與策劃聯邦政府的計畫或政策建立國家R&I政策。該策略是由聯邦教育及研究部(BMBF)主導並提供資助，部分領域則是由聯邦經濟及氣候保護部(BMWK)負責協調及提供資助。

(二)    其他創新相關策略與政策

1. 人工智慧策略(AI Strategy)：
德國政府於2018年通過「國家人工智慧策略」(National AI Strategy)，並於2020年對該策略進行更新，由BMBF、BMWK等部會負責推動。該策略的基礎是德國雖在人工智慧研究方面處於相當強勢的地位，但對於人工智慧的應用仍有不足。因此，該策略側重於應用人工智慧(Weak AI)的發展，其三個主要目標是使德國成為人工智慧領域的領導者，從而維持德國競爭力；促進負責任的人工智慧之開發與使用，以造福社會；將人工智慧融入社會的道德、法律、文化與制度結構。

2. 能源轉型、國家氫能與生物經濟(Bioeconomy)策略：
「能源轉型」(德語: Energiewende)是由BMWK領導的一項國家及跨領域之策略，其目標是永續的能源轉型，鑑於開發與商業化技術的重要性，這些技術既可支持德國經濟脫碳，亦可鞏固私部門未來競爭力。另2020年公布的「德國國家生物經濟策略」(National Bioeconomy Strategy)係由BMBF與聯邦食品及農業部(BMEL)共同領導，旨在最大限度地發揮德國生物經濟的潛力，並強化德國作為生物經濟領導者的作用。同年，德國發布跨部會的國家氫能策略(National Hydrogen Strategy)。

3. 量子運算(Quantum Computing)相關策略：
根據德國2018年啟動的「量子技術：從基礎研究到市場」(Quantum Technologies – from Basic Research to Market)架構計畫，聯邦政府在2018年到2022年間規劃投入6.5億歐元用於量子技術研究，並於2020年為該技術額外撥款3億歐元。聯邦政府至2020年年中通過經濟刺激(Economic Stimulus)與未來一系列計畫，為量子技術追加20億歐元。

三、OECD對德國創新政策之十項建議

德國雖擁有全球最強大的STI系統，但未來在競爭力與永續性方面面臨許多創新相關挑戰。若要持續在汽車製造、機械、化工與製藥等核心產業保持全球領先地位，並成為未來產業的領導者，需要採取更為敏捷、更具挑戰性與實驗性的創新政策方法。因此，OECD提出對德國創新政策之十項建議(如圖一)，分述如下。

(一)    建議1：制定共同願景－德國2030與2050
邁向永續與數位轉型所帶來之變革性挑戰，正衝擊德國現有的創新治理系統。OECD建議政府應建立一個跨部會、跨聯邦州、跨機構、跨部門的論壇，以在確定關鍵優先行動領域的基礎上指導制定共同願景的過程；該論壇應制定創新途徑，以實現「德國2030與2050」(Germany 2030 and 2050)的願景，並確定應對未來風險及包容性問題的方法以引導創新政策；該願景及論壇須被最高層級政府、主要產業利益相關者及社會視為核心，有效促進STI系統的變革計畫；為實現該願景，制定公私預算策略計畫；關鍵任務的實施不應是由上而下，而應由下而上與市場驅動；該論壇的重要目標是利用STI的系統能力與更好地協調以任務為導向的方法。

(二)    建議2：為創新政策實驗建立公私合作實驗室
技術變革的步伐不斷加快，德國社會經濟亦面臨變革性挑戰，亟需政府在政策制定方面採取更加敏捷的方式因應。而更敏捷的STI政策可提高以任務為導向之干預措施的有效性，協助擴展最有效的政策方法，並可快速重新對準所需行動方案。OECD建議可以建立創新政策實驗室，以支持政策敏捷性、增加並加速應對、實驗與學習，以及實現其未來願景所需的重大變革；促進「德國2030與2050」的願景、政策的實施與監測；該實驗室應擁有自主權，並以更敏捷的方式招聘不同背景員工及與創新參與者互動。

(三)    建議3：擴大敏捷政策工具的使用並將其主流化，以支持中小企業的創新，並實現數位與綠色轉型
聯邦政府應考慮將如監理沙盒(Regulatory Sandboxes)等政策工具納入主流，以最大限度發揮其變革的潛力，並在現有的監管與政策領域建立更大的敏捷性，採取更具冒險精神與實驗性的政策制定方法。OECD建議應減少影響中小企業與新創企業的官僚及行政障礙；實施政府政策、服務流程數位化計畫；擴大監理沙盒的使用；為STI政策的參與提供易於使用的數位化一站式服務。

(四)    建議4：改善資料基礎設施與資料存取
為未來數位創新提高資料基礎設施的一致性與互通性應是政府政策之優先事項，且需要自上而下的架構方法，輔之以政策來改善企業自下而上之資料生成及資料依賴(Data Dependent)技術的採用。OECD建議政府應支持改善國家資料基礎設施的計畫，提高公私部門基礎設施與人力資本的吸收能力(Absorptive Capacity)；將商業部門產生的資料視為可強化德國創新競爭力的策略紅利；解決中小企業使用其產生的資料之障礙，並加強中小企業對整個經濟產生的資料之存取；推動開方式創新平台等。

(五)    建議5：改善跨領域與跨部門的知識轉移與協作
跨機構、跨領域與跨部門的廣泛且具包容性的知識交流與合作，以及跨領域開放式創新方法，應成為德國STI政策的基石。OECD建議應加強大學與產業互動，支持研究機構在實現「德國2030與2050」願景所需轉型中扮演領導角色；鼓勵與促進大學概念驗證基金(Proof-of-Concept Funds)的發展，以支持學術衍生產品與新創企業；強化對學術界從事創新的激勵；支持教育系統之跨領域與創業培訓，以促進創業精神及衍生產品；加強問責制並制定績效指標框架；增加開放式創新與共同創造的機會。

(六)    建議6：促進有利於擴大突破性創新的金融市場
德國企業通常有良好的融資管道，但在為年輕與小型企業提供擴大規模所需的資本方面仍具有挑戰，這也反映出德國的風險與成長資本市場較不發達。OECD建議應重新審視德國集資機構的法律框架，以鼓勵對風險性創新(Risky Innovation)的投資；擴大稅收優惠，特別是允許私人投資者用其他收入抵消資本損失，或在投資風險投資資產類別(VC Asset Class)時免除未來利潤；支持在歐盟層面金融工具的發展，以助於擴大並留住創新型企業。

(七)    建議7：加強公共採購以作為創新的驅動力
公共採購市場可縮短商業化所需時間，並加速企業創意進入市場，特別是傾向參與創新工作的新創企業與中小企業，因政府被視為是可靠且知名度高的客戶。OECD建議應透過採取立法行動，在各級公共機構制定協調的創新採購計畫；投資建立實施創新公共採購的能力與激勵措施；將一些用於技術商業化計畫的公共種子基金(Public Seed Funds)用於商業化前採購(Pre-Commercial Procurement, PCP)計畫；鼓勵中小企業與新創企業參與創新採購。

(八)    建議8：增加民間社會利益相關者在針對轉型之STI政策的參與
德國面臨許多經濟與技術挑戰，因此STI政策制定應將民間社會納入STI，確保政府政策與方向能反映廣泛參與者的關注點及想法。OECD建議應建立公民委員會(Citizen Councils)來討論創新與創新政策；建設城市創新實驗室(City Innovation Laboratories)；制定允許城市或自治市申請特殊地位(Special Status)的相關計畫，為創新實驗提供監管靈活性；在城市與區域層面使用共同創造計畫進行創新；促進創新系統的多樣性。

(九)    建議9：數位化、現代化及策略性的使用品質基礎設施(Quality Infrastructure)
品質基礎設施是製造業及服務業實施產品與服務之標準化、合格認證的標準與規範，德國在某些商品的製造競爭力使其在標準制定方面處於全球領先地位。而在產出具有更高數位強度(Digital Intensity)的世界中，產品、服務與部門之間相互連結程度越高，標準制定更加複雜，需要採用新的方法及對標準與品質基礎設施更具戰略性的使用。OECD建議應在標準制定過程與品質基礎設施方面加強數位化並發展最先進的能力；使用品質基礎設施作為創新與競爭力的策略工具。

(十)    建議10：在塑造歐盟與全球創新政策方面發揮重要作用
德國若要有效解決OECD所提出的各項建議，需要借助歐盟與國際的協調能力，並在制定歐盟與全球層面的創新政策發揮領導作用。OECD建議應更好地協調國內STI政策與歐盟內部市場；確認潛在的歐洲共同利益重要項目(Important Projects of Common European Interest, IPCEI)以支持賦能技術；在推動歐盟層面的標準與品質控制程序方面扮演重要角色；最大限度的展開國際合作，以應對不確定性及過渡挑戰的複雜性；在加強全球與國家創新生態系方面發揮國際關鍵作用。

五、小結

因應德國STI政策制定者面臨的挑戰，需要在指導與治理、敏捷性與實驗性等相互關聯的領域採取行動，以確保在未來取得成功。德國STI政策的新方法，以及支持數位與綠色轉型創新的關鍵政策行動概述如下。

(一)    指導與治理德國STI系統：政府應為數位與綠色轉型的成功，以及STI系統應如何協助並做出貢獻建立清晰的願景。而治理的核心重點應是確保包容性，以讓婦女及移民等群體參與STI，同時許多核心議題的性質也需要德國在綠色轉型關鍵技術的治理與開發方面發揮國際領導作用。
(二)    支持私部門創新之政策敏捷性與實驗性：當前知識與技術能力的前沿是促成轉型成功的關鍵，要超越該前沿並鞏固德國的全球創新領導地位，需要更高水準的敏捷性與實驗性，以及政策制定者為創新者提供監管確定性的意願。
(三)    可支持市場創造與突破性創新的政策槓桿：政府支持突破性創新且更具風險容忍度的方法，有助於加速具影響力的創新商業化，並支援創造未來市場。