一、前言

糧食系統與氣候變遷的關係是密不可分的。 2021年9月的聯合國糧食系統峰會 (United Nations Food System Summit, UNFSS) 指出，全球糧食系統是將全球暖化範圍控制在2°C以下的重要關鍵，必須精準的投資於研究、創新和小農農業，才有可能改變全球糧食系統，減少氣候風險、飢餓和貧困，同時提升生物多樣性。歐盟推動如「農場到餐桌戰略」(Farm to Fork Strategy) 與「生物多樣性戰略」（Biodiversity Strategy）等綠色協議，以藉此達成歐洲至2050年成為全球首個氣候中立大陸(climate-neutral continent )。這些綠色協議中，再生農業 (regenerative agriculture) 的概念不斷的被視為達成目標的主要原則。歐洲科學院科學諮詢委員會 (European Academies’ Science Advisory Council, EASAC) 針對歐洲再生農業的現況進行批判性分析 (critical analysis)，並提出相關政策建議。

二、何謂再生農業

再生農業是一個專注於土壤修復的概念。知名有機農業研究組織Rodale Institute於1980年首次使用該名詞，並自 2010 年以來獲得學術界的廣泛關注。再生農業的核心原則，包含(1)盡量減少土壤干擾，例如使用免耕系統、盡量減少化學投入的使用、生物多樣性最大化；(2)維持保持土壤覆蓋，例如使用全年覆蓋作物、保護多年生作物，以及(3)畜牧業的整合等等。在保持農業生產力的同時，加強農業於生態系統之服務。此外，EASAC亦強調再生農業之實踐能有助益於碳捕獲和儲存及生物多樣性，其細部項目如表一所示。

三、歐洲綠色農業政策現況

歐盟目前的主要綠色農業政策包含「農場到餐桌戰略」、「生物多樣性戰略」及「共同農業政策」等。其中，「農場到餐桌戰略」是歐盟綠色新政 (European Commission’s Green Deal) 的一部分，概述歐洲農業至2030年的多項改革，目標是讓歐洲食品生產變成全球永續食品發展的標準，旨在增加食品價值鏈中經營者機會、支持新技術和促進科學發展，並提高公眾意識與對永續食品的需求。該戰略除了著重於監管工具外，亦在展望歐洲 (Horizon Europe)科研計畫的支持下，推動相關研究計畫，啟動和加速歐盟農業的變革。「生物多樣性戰略」與「農場到餐桌戰略」是同時發布的，並且其中一些目標是重疊的，兩戰略都包含將多樣化且具有韌性的自然元素重新融入農地景觀之目標。歐盟成員國對實現這些目標有強烈的共識，但目前的挑戰在於如何找到因地制宜的方法和措施。兩項戰略目標定在2030年，其中農業生產需達到重點目標如下：

1.    協助歐盟在2030年之前實現至少減少55%的溫室氣體（GHG）淨排放目標。
2.    減少50%化學殺蟲劑的使用和相關風險，同時減少50%危險殺蟲劑的使用
3.    減少20%化學肥料的使用，同時在保持土壤肥力的情況下減少50%養分流失
4.    減少50%用於動物和水產養殖的抗微生物藥物的銷售額
5.    將有機農法應用於25%的農業用地
6.    至少10%的區域應具備高度多樣性的景觀特徵

此外，歐盟委員會同時為「共同農業政策 (Common Agricultural Policy, CAP)」 制定新的綠色架構，其特點是加強強制性要求且增加綠色農業的補助機會。新的CAP措施包含濕地保護、作物輪作、與提供農民土壤水分養分管理工具等，以保護土壤與增加土壤碳含量。CAP的「生態計劃 (eco-schemes)」直接補貼預算，將加強支持和獎勵農民採取有益於氣候、生物多樣性和環境的農業措施。「綠色直接支付 (green direct payment)」則旨在獎勵農民保護自然資源，並提供對公眾有利但無法反應於市場價格的公共產品。

四、EASAC之政策建議

呈上所述，目前歐盟綠色農業政策推動之挑戰為如何因地制宜的在執行面上有效地實踐於各地。EASAC研究結果指出，將再生農業的概念融入永續農業政策對於政策發展是極具優勢的。再生農業不應該被視為一套固定的規則或執行方式，而應作為一組可實現的目標，並應隨著時代變遷而選擇新興技術和措施來實現這些目標。因此，相對於其他概念而言，再生農業的概念應該更加廣泛和彈性，並且需追求不同目標之間之共同作用與靈活性。然而，目前再生農業的實施通常僅限於田間和農場範圍 (farm scale)，為了充分發揮再生農業的優勢並加強生物多樣性和生態系統服務 (ecosystem services) 註一，應以地景範圍 (landscape scale) 或更大規模的觀點來思考及規劃相關的執行措施。再生農業必須在政策端、技術端、農場與地景端之共同作用下，才能發展得更為完整 (圖二)。以下為EASAC所提出之具體政策建議：

(一) 一般政策建議 (包含對「農場到餐桌戰略」和「生物多樣性戰略」之建議)
在制定和實施政策時，必須將全球糧食系統作為背景考慮，著眼於從整體糧食系統的角度來進行規劃；建議政府調整政策目標，不再僅追求高產量，而是更加關注食品的營養價值以及環境質量；同時，應關注消費鏈變化對生產鏈的潛在影響，如飲食模式的改變以及減少食物浪費等；此外，農業的多功能性也應受到強調，包括提供生態系統服務、支持娛樂、旅遊和健康等面向。

為實現這些目標，政府需要提供農民可預測且長期的農業環境支援；同時，為促進永續創新和地方變革，應提供靈活且長期的支援措施，並鼓勵採用改良作物、新興科技和工具、創新商業模式，並建立創新的城鄉聯繫或地景範圍的協調體系；此外，政府應該增加對在地化教育、培訓和推廣服務的投資，以確保農民具備適應新模式的知識和技能；最後，在推動這些政策時，必須謹記避免將負面的環境影響轉移至歐洲以外的國家，以確保全球糧食系統的永續發展。

(二) 農場範圍 (farm scale) 之政策建議
為了在糧食生產中避免負面影響，同時提升碳捕獲和儲存以及生物多樣性之間的共同效應，提出以下建議措施：首先，增加作物內部和作物間的多樣性，以促進生態系統的穩定性；其次，在種植中應考慮引入永久性和多年生作物，以增加土地的長期生態價值；此外，採用農林混作系統和間作模式有助於提升生態系統多樣性，進而改善整體生產體系，同時應該鼓勵保持農田的四季常綠，減少翻耕，以減緩土壤侵蝕和保護生態環境。

另外，建議針對自然價值較高的地區的農民，提供有關CAP生態方案（eco-schemes）的支援系統和資訊，以引導他們實施更有益於生態的農業做法，這些生態方案應特別關注小農，因為較小的土地面積通常意味著更高的生物多樣性和生態系統服務。透過這些綜合性的措施，我們能夠在糧食生產中實現永續性，同時保護和增強生態環境。

(三) 地景範圍 (landscape scale) 之政策建議
首先，應制定支援「協調管理實踐」的計劃，強調地景或區域範圍，以增強生物多樣性、碳捕獲，同時減少溫室氣體排放；其次，鼓勵社區和農民群體參與計劃，尤其是在國家農村發展計劃框架下的方案；推動「農村-城市-農村」營養循環的永續創新也應成為政策目標。

在農地管理方面，建議發展適用於大範圍的指標，如田地大小或多樣化景觀特徵等，以確保多樣性；在農地景觀的恢復方面，除了創造新的高多樣性景觀外，保護和管理現有景觀，優先考慮包含半自然棲地的農業地景；另外，在地化也是重要的考慮因素，農地應生產長期作物，以保持生態系統服務的調節和支持功能。政策應給予農民更多靈活的管理決策權，以在維持糧食生產、碳儲存、生物多樣性和生態系統服務等目標下，採用適合當地的技術和管理方案。

五、結語

EASAC認為，目前再生農業的主要局限在於田間及農場範圍。然而，大量文獻彰顯了地景範圍之觀點與措施對於維持生物多樣性及生態系統服務的重要性。因此，若能明確解決地景及其擴大規模的過程，將有助於再生農業之發展。

* 註一：生態系統服務 (ecosystem services) 是指自然環境和生態系統所提供給人類的各種益處。聯合國千禧年生態系統評估報告(Millennium Ecosystem Assessment，MA)將生態系統服務分為支持、供給、調節與文化四種服務類型。舉例來說，「供給」是提供食物、水、纖維、燃料等，「調節」是控制氣候和疾病，「支持」如營養循環和氧氣生產，和「文化」提供精神和娛樂利益。