一、前言

框架計畫(Framework Programme, FP)為歐盟資助研究與創新(Research and innovation, R&I)活動的主要計畫，乃歐盟R&I政策的基石。首個框架計畫於1984年推出，為期4年，編列了37.5億歐元之預算；而至今最新的框架計畫─Horizon Europe於2021年啟動，計畫為期7年(2021至2027年)，總預算達941億歐元。歐盟執委會研究與創新總署(Directorate-General for Research and Innovation)分析近20年來R&I框架計畫的演變，包括歷年的計畫是如何更系統性地融入轉型創新政策(Transformative Innovation Policy, TIP)元素，以應對社會挑戰並促進社會深層轉型。分析始於2002年推出之第6期框架計畫至目前執行之第9期框架計畫─Horizon Europe，研究目的除加強歐盟框架計畫的執行外，期望有助於下一期程(第10期)框架計畫之設計與規劃。

二、歐盟第6期至第9期框架計畫發展情形

(一)第6期框架計畫(FP6)
■執行期程：2002至2006年
■主要目標：促進科學卓越和強化歐洲研究區
歐盟於2000年成立歐洲研究區(European Research Area, ERA)，隨即於2002啟動第6期框架計畫，預算為163億歐元，目的為強化ERA的運作，顯示框架計畫已成為歐盟促進更廣泛R&I的政策工具，同時，該計畫亦成為歐盟里斯本策略(Lisbon Strategy)目標下不可或缺的一環，其目標之一為研發費用占GDP的3%。為達成第6期框架計畫的目標，除了先前框架計畫主要支持工具─合作研究專案外，該期框架計畫也引進了兩項新政策工具，分別為整合專案(Integrated Projects, IPs)和卓越網絡專案(Networks of Excellence,  NoEs)，兩項專案共占計畫近一半的預算，期望藉此促進整合ERA，提升歐洲的競爭力。此外，為了支持國家和地區研究計畫的協調與合作，歐洲研究區網絡計畫(European Research Area Net, ERA-NET)也在此階段應運而生。

(二)第7期框架計畫(FP7)
■執行期程：2007至2013年
■主要目標：追求科學卓越、增加產業界參與R&I，以及使科學與企業產生連結
第7期框架計畫於2007年推出，預算由163億歐元提升至505億歐元。此階段的框架計畫著重於增進私部門參與R&I，包含促進各種形式的公私合作夥伴關係。且時值2008年全球金融危機，歐盟更加強了對私部門R&I的支持力道。當時推出了聯合科技計畫(Joint Technology Initiatives, JTIs)，成為建立公私合作夥伴關係重要的一環，並深化了科學與商業之間的聯繫。同時，歐洲創新及技術研究院(European Institute for Innovation and Technology , EIT)及知識與創新社群(Knowledge Innovative Communities , KICs)也於2008年成立，兩者最初為獨立組織，後合併至第8期框架計畫(Horizon 2020)之下。此階段另一項重大進展為設立歐洲研究理事會(European Research Council, ERC)，ERC負責分配研究資金，並以研究卓越性為考量，而不受政治、地理或經濟因素影響，目的為塑造世界領先的研究領域。

(三)第8期框架計畫(Horizon 2020)
■執行期程：2014至2020年
■主要目標：追求科學卓越、支持從研究至應用整個創新週期，以及解決社會挑戰
第8期框架計畫又稱為Horizon 2020，計畫分為三大支柱：追求科學卓越、促進產業領導力，以及應對社會挑戰，其中，應對社會挑戰支柱在此階段扮演關鍵角色，主要聚焦於解決社會挑戰並實踐永續發展目標(SDGs)。此外，上一期程的框架計畫已將私部門納入公私夥伴關係中，而Horizon 2020進一步擴大了這種合作模式，建立了諸如歐洲創新夥伴關係(European Innovation Partnerships, EIPs)、未來與新興技術(Future and Emerging Technologies, FETs)，以及創新快速通關等倡議，目的為推動技術發展和應用。

(四)第9期框架計畫(Horizon Europe)
■執行期程：2021至2027年
■主要目標：追求科學卓越、支持從研究至應用整個創新週期，以及解決社會挑戰
Horizon Europe預算高達941億歐元，為史上最大型的框架計畫，延續Horizon 2020的精神，Horizon Europe主要聚焦於應對全球挑戰及促進創新。計畫的第三支柱：創新歐洲(Innovative Europe)，旨在支持各種形式的創新、知識和技術轉移，以及創新應用。重要的政策工具和倡議包括歐洲創新委員會(European Innovation Council , EIC)、EIT、歐洲創新生態系統(European Innovation Ecosystems , EIE)等等。值得一提的是，鑑於Horizon 2020成功的經驗，Horizon Europe 將EIC整合至此支柱上，主要目標乃為有潛力的創新者提供全面支持，幫助他們將突破性創新推向市場。

三、歐盟R&I框架計畫的特性

歐盟框架計畫發展至今已逐步融合了轉型創新政策(Transformative Innovation Policy, TIP)的元素，TIP結合四大關鍵元素，以增加R&I政策的轉型能力，包括：方向性(directionality)、需求界定(demand articulation)、政策協調(policy coordination)、反思(reflexivity)： 

(一)方向性
將政策措施和行動導向至如何應對重大的社會挑戰，以實踐永續發展目標。在Horizon 2020前的框架計畫，資助範圍廣泛，自Horizon 2020後，為避免R&I投資過於分散，因此更加優先考慮投資能夠為歐盟帶來最大價值的領域，其中，在Horizon Europe的第二支柱「全球挑戰和產業競爭力」中專門撥款565億歐元，以應對這些社會挑戰。

(二)需求界定
需求界定係為瞭解使用者需求，以共同界定改變的方向並促使創新能被採用。例如利用涉及外部利害關係人的歐洲民意調查(Eurobarometer)、歐洲未來會議等，皆有助於Horizon Europe進行策略規劃。此外，如上述，在第6期與第7期框架計畫中皆採取了相關措施以擴大研究人員、企業，以及公私創新者的參與；而Horizon 2020 和Horizon Europe也建立了如創新快速通關等政策工具以促進私部門參與其中。

(三)政策協調
政策協調不僅限於例如農業、能源、交通、健康等不同R&I領域間的橫向協調與溝通，也包括不同層級政府部門間的垂直整合，在第6期與第7期框架計畫中已可見某些層面的政策協調，如國家R&I研發計畫(programmes)和策略(strategies)之間的協調。但第6期和第7期框架計畫的主題優先事項架構在一定程度上阻礙了不同主題領域和各框架計畫支柱之間的協同作用。儘管Horizon 2020建立了多項政策工具和舉措以促進彼此的協同與合作，但ERA支柱仍與其他支柱存有明顯的脫節，影響R&I活動之間的聯繫，並可能不利於永續發展目標實踐與社會挑戰的應對。

(四)反思
反思係指由成功和失敗的政策中學習，以及在政策實施前試驗新政策工具和流程的能力，也意即政策設計應保有彈性，以在必要時能進行調整。由於第6期和第7期框架計畫僅進行了專家事後的政策評估，缺少期中評估與公眾諮詢流程，因此無法在執行階段根據新需求進行政策調整和協調，據此，Horizon 2020和Horizon Europe進行了公眾諮詢和部門間的協商，透過這類諮詢協商提供了政策調整和修訂的機會，並確保兩年一度的工作計畫能與3至4年的戰略計畫保持一致。

四、小結

歐盟框架計畫為資助R&I活動獨特的工具，資助的範圍涵蓋廣泛，從支持基礎研究到市場成熟的創新項目。起初，框架計畫主要著重於支持跨國的研究和技術合作，但隨著時間推移，已成為歐洲協調政策與活動的重要工具。回顧歐盟近20年的框架計畫，已逐漸融入TIP的特點，TIP不追求短期漸進的改變，而是強調長遠的策略規劃，反映出歐盟R&I政策正朝著更具策略性的方向邁進，終極目標為推動能夠由根本轉變社會、經濟和環境系統的R&I活動，以建立更具永續性、包容性和韌性的社會，以及運用科技應對複雜的社會挑戰。