一、前言

經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)曾在2011年的報告表示「並非所有政府支持都對環境有害，也並非所有環保目的的補貼都對環境有利」在農業政策的規劃方面，如何有效促進農業生產力並兼顧永續性的關鍵議題在於制定與執行。
農業政策對農場技術效率的影響如圖一所示，在農作物生產農場中分離型給付^註一和不利耕作區給付的影響為中性，而聯合型給付^註一（如與當前產出、支出、作物面積、牲畜數量相關的給付）、農業環境付款（通常是農民自願遵守環境限制的給付）和總體給付通常會對生產力與技術效率產生負面影響。聯合型給付對酪農業與畜牧業的生產力與技術效率亦多為負面影響，但與農作物相反的是，分離型支付、環境支付和支持型給付則有較正向的影響。

二、農業政策對生產力與永續性的影響

該報告以「估算生產者支持度 (Producer Support Estimate, PSE)」指標將農業政策分為七大分類^註二，並評估現存或具潛力的新農業政策對經濟(農業生產力與農場技術效率)與環境的影響。

(一) 以「農業產出」為基礎的支持政策(Support Based on Commodity Outputs) 
以農業產出為基礎者可分為以「市場價格」為基準者(Market Price Support, MPS)，透過關稅與出口補貼、進出口配額與非關稅貿易壁壘等方式，使國內生產與進口的產品之間產生價格差；以「商品輸出」給付(Payments Based on Commodity Output)」補足國內市場價格與貸款利率間的差異。
長期而言，MPS對於農場技術效率和農場生產力皆有負面的影響，而移除此類政策將有助於提高生產力，例如澳洲酪農業取消MPS後該產業的生產力顯著的提升。在環境方面，MPS促進增產與提高農業生產投入，是農業產出的支持政策中，對環境傷害最大的政策之一，但對環境的影響因作物而異，例如水稻已形成一種人為的濕地環境，水稻的棄耕會間接導致生物多樣性的降低。

(二) 以「生產投入」為基礎的給付政策(Payments Based on Input Use)
可分為生產投入(Variable Input Use)給付、固定資本(Fixed Capital Formation)給付、與農民服務 (On-Farm Service)三種。生產投入給付可降低投入所需成本，如灌溉水補注、燃料稅減免等；固定資本為對農場建築、設備補助或特定投資項目的補助或利息減免等；農民服務則是提供農民技術協助、課程訓練以及提供農業協助資訊等。此類補助依項目而定，若是針對環境友善的投入，對環境則有正向影響，並且可能是提升環境友善中最有效的補助類型。
在生產力與技術效率方面，生產投入給付對生產力與技術效率通常是負面的，因為農民會傾向使用有補貼的投入品，而非有效的技術投入；而農民服務對於提升生產有正面效果，而對於環境的影響則會與所提供的服務如何改變農民在農業上的操作有關。

 (三) 在生產條件限制下，依據「當前」面積/動物隻數/收款/收入為基準的給付政策 (Payments Based on Current A/An/R/I, Production Required) 
屬於聯合型給付(coupled payment)的一種。根據當前收款或收入的給付，包含農民收入補助、農民保險以及所得稅減免等。作物保險補助對農業生產力以及農場技術效率的影響較小，但多為負面，而對環境影響很大，如減緩氣候變遷、減少農藥化肥使用、減緩土壤侵蝕等，但根據補助項目不同，可能為正面、負面或是中性影響。
依面積或動物隻數為基準的給付，協助農民降低土地使用與蓄養動物的成本，包含不宜耕種面積給付(Least Favoured Area Payments)、農業環境給付 (Agri-environmental Payments)、或有機耕種的給付(Payments Incentivising Organic Farming)等。研究顯示農民將傾向增加耕種面積或是動物隻數以滿足補助的門檻，將促使單一化生產使生物多樣性降低等對環境傷害較大的生產方式，但相比於市場價格補助(MPS)，該給付並沒有鼓勵增加產量，因此對環境較小，亦可能有正面影響，例如降低溫室氣體排放或合成肥料農藥的使用。

(四) 在生產條件限制下，依據「非」當前面積/動物隻數/收款/收入為基準的給付政策(Payments Based on Non-Current A/An/R/I, Production Required)
根據過去平均作物產量、動物隻數、收入等指標進行給付。由於此類給付較少被實施，相關研究並不多。相對於先前幾種給付方式，此項給付對於環境的影響較小，因為在此項給付下，農民並沒有增加生產強度與集約度的誘因。

(五) 無生產條件限制下，依據「非」當前面積/動物隻數/收款/收入的給付政策(Payments Based on Non-current A/An/R/I, Production Not Required)
此類給付政策又被統稱為分離型(decoupled)給付，可分為兩個子類別：變動給付率 (Variable Rates)與固定給付率 (Fixed Rates)。變動給付率依據過去的耕種產出或投入的差異而有給付率的不同，使得目標給付價格在不同達標門檻之間有差異。這項給付有利於農民依據市場狀況而調整生產，有時候甚至可能是完全不生產。一般來說，此類型支付對於農耕操作方式的改變以及所導致的環境影響較小。固定給付率 (Fixed Rates)的給付條件不會受限於生產面積與畜牧動物隻數，相較於聯合型給付，容易使資本投注於提升土地價值而非生產決策。分離型給付對於農場技術效率的影響多為中性(40%)或正面(32%)影響，一般認為給付不受生產力限制會造成農作效率與經濟指標下降，但也會對環境較為有利，但這會隨著「分離度」與附帶生產條件而定，根據過去實際案例，分離型給付大致上會對經濟與環境有正面影響。

(六) 以「非農產品」條件為基準的給付政策(Payment Based on Non-Commodity Criteria)
長期休耕或轉作給付鼓勵農民從旱田轉作為永久牧草地或是森林用地等，沒有產量或是給付額限制但有環境保育政策相關的耕作投入限制，例如美國的保育休耕政策(Conservation Reserve Program, CRP)，然而研究實證CRP有助於減緩土壤侵蝕與提升土壤肥力，但其成本效益不彰。另外，農民提供生態保育相關服務下所獲得的給付，例如綠色給付政策(Green Payment)能同時提升生產力與環境永續的雙贏局面。

三、結論

由於農業發展、經濟發展與風土民情的差異，同類型的政策在不同國家可能造成不同的影響，本文介紹多種農業支持政策的分類，並依據國際經驗歸納出利弊分析，以供未來農業在規劃高生產力與高效率的現代化農業時，亦可兼顧環境生態保護，並發展經濟與環境相調和的永續理念。

註一：分離型支持(Decouple Supports)是指一項補助或政策支持不影響農民的生產決定，因而使市場保持均衡(OECD)。而美國的烏拉圭回合協議法案 (Uruguay Round Agreements Act)則將分離型支持定義為（i）其補助資格有明確標準來衡量，例如收入、特定生產者或土地所有者的身份、條件或生產水準，但不得與任何生產類型或數量相關，包含土地面積與牲畜數量，亦不可與國內或國際價格相關，因此即使無需生產也可獲得此類補助。反之，聯合型支持(Couple Supports)則是與生產條件相關，包含以耕作面積、動物隻數、生產支出與生產收入為基準。
註二：第七類為「雜項給付(Miscellaneous payments)」，由於缺乏文獻參考，因此該報告不討論此類別。